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再论中国政府工具选择与应用的基础

 

耀

(中共龙岩市委讲师团,福建 龙岩 364000

 

[摘  要] 公民社会是政府工具现代化变迁的社会力量支持;意识形态更新促进政府工具选择和应用的理性、文明与和谐;传统文化中现代文明意识的缺失和中国式的实用主义、人文化倾向制约政府工具的理性化;强政府模式可以促进政府工具的应用,也可能制约新政策工具的选择和应用;信任危机制约政府工具选择和应用;中国式的政府信任制约内部型管理工具的选择和应用,而政府对社会的低信任制约志愿性工具或新工具的选择和应用。

[关键词] 政府工具;公民社会;意识形态;文化传统;管理传统;社会资本

[中图分类号] C931     [文献标识码] A        [文章编号] 1673-5684200803-0043-05

[收稿日期] 20080506

[作者简介] 谢耀南(1976-),福建龙岩人,中共龙岩市委讲师团讲师,管理学硕士,研究方向:公共政策分析。

 

中国公共管理中的政府工具选择和应用有其特定的基础。拙文《中国政府工具的选择基础分析》从中国国情、经济基础、执政党、意识形态等方面探讨了中国公共管理中政府工具选择与应用的基础性问题。[1 但是,该文尚未讨论其它基础性问题,如公民社会、社会意识、文化传统与管理传统、社会资本等因素。因此,本文试图就同一议题作进一步的拓展,再论我国公共管理中政府工具选择与应用的基础性问题。

一、公民社会与政府工具选择和应用

公民社会,又称市民社会,它是“与国家相对,并部分独立于国家的。它包括那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域。”[2 其组成要素涉及各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等。[3 公民社会既是当代社会公共治理的重要参与主体,也是政府工具和政府管理方式现代化的力量支持。

(一)改革开放以来一个相对独立的公民社会已经在中国兴起

改革开放以来,随着社会主义市场经济和民主政治的发展,各种各样的民间组织大量涌现。根据统计,截至2007年底,全国共有各类民间组织38.1万个,其中社团20.7万个;民办非企业单位17.2万个;基金会1369个。[4 这表明,以各种社会组织为主要载体的公民社会在我国开始形成。公民社会的兴起是中国社会现代化的重要表现。目前,中国的公民社会具有典型的政府主导色彩和明显的官民双重性。中国的民间组织正在形成之中,也具有某种过渡性。尽管与西方国家的民间组织相比,它还很不成熟,其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显,但是其兴起并且不断强壮已是大势所趋。

(二)公民社会的兴起为政府工具的现代化变迁提供社会力量支持

社会化手段类政府工具的选择和应用是以公民社会的发展为基础的。公众参与、志愿者服务、社区治理、公私伙伴关系等,都离不开公民社会的有效参与和支持。其实现的机制在于:公民社会成为此类政府工具的选择者,成为其中的行动主体。正如萨拉蒙所说,政府工具,又称公共行动的工具,通过它,集体行动得以建构,公共问题得以解决。[5 改革开放以来,我国在公众参与、志愿者服务、社区治理、公私伙伴关系等方面,都涌现出许多成功的实践。以2008年初中国南方雪灾为例,在救助过程中,不少非政府组织、志愿者组织、基金会积极参与,如国家红十字会、慈善总会、李连杰壹基金等。体现出公民社会参与公共治理的强大力量,这表明公民社会的兴起和壮大使其成为政府工具选择(尤其是社会化手段)的重要主体。

二、意识形态与政府工具选择和应用

胡德(C.Hood)认为,工具选择并非是一种技术上的操作,而是“一种政治上的信仰或是政治上的事物”。[6 “意识形态是一种节省的方法,个人用它来与外界协调,并靠它提供一种‘世界观’,使决策过程简化”。[7 观念与意识形态影响工具的选择,不同意识形态阵营的人们会根据其所主张的政治上的正确性来选择不同的政策工具。

(一)改革开放以来,我国以马克思主义为指导的意识形态不断与时俱进

中国共产党最大的理论和意识形态创新就是逐步形成了中国特色社会主义理论体系。其中包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想。具体观念的变化主要包括[8]:一是以人为本的观念。1949年后,“以人为本”因意识形态原因一度遭批判。改革开放以来,“以人为本”逐步得到社会认同。目前,“以人为本”和“人的全面发展”已经成为科学发展观的基本出发点和我国公共政策的价值基础。二是人权观念。人权观念在我国一度被政治和意识形态所拒斥。经过一段曲折的认同过程,“国家尊重和保护人权”已经写入宪法。三是法治观念。中国有长期的人治传统。改革开放后,党和政府开始强调“依法治国”。20世纪90年代后,建立社会主义法治国家成为国家的政治目标,建设法治政府成为我国政府建设的战略目标。四是私有财产观念。2004年,国家保护公民合法的私有财产得到宪法确认。2007年,《物权法》进一步使私有财产的保护得到具体化。五是和谐社会观念。改革开放以来,我国意识形态由过去强调阶级斗争逐步转向倡导社会和谐。21世纪以来,和谐社会成为执政党的战略目标。中共十六届六中全会提出构建和谐社会,中共十七大把和谐定位为中国现代化的四个基本特征之一。

(二)我国意识形态更新对政府工具选择与应用的影响

我国意识形态领域上述重大更新对政府工具和政府管理方式有重要影响。它既促进对当代西方公共管理实践中政府工具和管理方式的借鉴,又鼓励基于中国国情、现实需要与时代要求的政府工具创新。[1](P55-56)此外,它还促进政府工具选择和应用的理性、文明与和谐。

中国共产党与政府在长期的建设与改革实践中形成了许多适合中国实际的政府管理方式、方法与手段,但是我国政府管理方式现代化还远未完成,许多已经不大适应新形势需要的政策执行手段依然存在。在政策工具的选择和应用中还存在着一些非理性的、不够宽容与和谐的方面。随着我国意识形态领域诸多观念的更新,如人权、私有财产、和谐社会和科学发展等观念得到执政党、国家与整个社会的认同。我国公共管理实践中政策工具的选择必然要走向日益的理性、宽容与和谐。

三、文化传统与政府工具选择和应用

林德和彼得斯认为,国家政策风格、政治文化和社会分裂的程度、组织文化、问题所处的环境、工具选择者的个体性因素都会影响工具选择。[9 中国文化传统既有孕育、支撑与维系中国政府管理的现代价值的精华因素,也存在着不少缺陷与障碍因素。其缺陷主要表现在自由、平等、民主、人权、权利等现代文明观念缺失[10];而障碍主要表现为中国式的实用主义、人文化倾向以及社会心理等滞后性社会意识。

(一)中国传统文化中现代文明意识的缺失制约政府工具现代化变迁

由于我国经历了漫长的封建社会,并且是在外力驱动下匆匆走上现代化的轨道的,整个社会并未经历现代性启蒙,表现为民主、人权、自由、平等观念缺失,而观念和意识形态影响政府工具的选择和应用。我国传统文化中的现代文明意识的缺失必然制约政府工具的现代化变迁。

1. 权利与自由意识的缺失制约政府工具选择与应用。命令、管制、许可等强制性工具是政府管理工具中不可或缺的基础性工具,但是这些工具的选择和应用应当体现理性精神,贯彻工具理性、价值理性与制度理性,否则可能导致恶治而非善治。公民社会的权利及其表达机制无疑是制约强制性工具的负面效应的根本性力量。如我国城市化过程中长期得不到根治的“野蛮拆迁”就是政策执行者运用不规范的执行手段导致侵犯公民财产权利,而公民的权利表达与保护机制却不能很好地解决此问题。我国全能主义政府的根源之一就是“对市场的恐惧和对计划的迷信。这两种心理相伴而生,互相加强。”[11 可见,文化传统中对于经济自由交易的缺失,使得政府管理中对于经济活动的管制过多。自由精神的缺失使得政府对市场化工具的选择与应用相对排斥。如在BOTbuild-operate-transfer)形式民营化过程中,政府单方面违约提早收回正是由于政府对私人财产权利尊重的不足和制度性救济不健全。我国行政审批制度改革,在很大程度上就是解除过去形成的过多的管制,还公民和其它团体以创业、创造的自由和权利。

2. 民主、人权、平等、参与观念的缺失制约政府工具的选择与应用。公众参与、听证会、社区治理等形式的政府工具的选择和应用,离不开民主、人权与平等观念的支持。如公共决策中的信息公开与公众参与的不足就是由于公民的知情权(信息获得权,属于第二代人权)、参与权没有得到尊重与有效保障,而公共政策过程中的民主化程度不足,则是由于公民与公共管理者的民主观念相对不足和具体实现机制不完善。改革开放以来,政治国家与公民社会开始分离,相对独立的公民社会正在兴起。但是,由于整个社会的民主意识、人权观念、平等参与观念还不足,公民社会中的个体、社团组织等参与社会化手段类政府工具的选择与应用还很不足。

(二)中国式的实用主义对政府工具选择和应用的影响

中国式的实用主义对不同类型政府工具选择和应用的影响应当具体分析。中国在务实精神的基础上发展出的是一种急功近利、赶超心态的实用主义。“政府有强烈的向西方国家学习的动力,但在急功近利的赶超心态支配下,往往忽视自身创新,而倾向于寻找普适性的方法与技术”。[12 这种行政文化和心理的影响表现为:

1. 地方政府及官员倾向于选择那些容易与现有的政策网络相匹配的政策工具。当代西方主要国家在公共管理改革浪潮中兴起的许多政府管理工具,并不是全盘、立即进入我国政府管理实践。作为政策工具的选择者,各级党政部门及官员,以其特有的“恰当性逻辑”选择特定类型的政府工具。如政府流程再造、绩效评估(机关效能建设)作为内部管理的工具,在地方政府层面得到比较广泛的应用。而外部型政府工具往往是在特别的条件下(如社会压力、财政压力、政府高层推动)才会进入选择的视野。

2. 工具应用中忽略政策工具的社会基础时容易出现工具失灵。产生于当代西方的多数政策工具内在地嵌入了其文化与社会基因。在工具应用过程中,如果不经仔细分析就盲目地套用,很可能导致工具的“水土不服”问题。这个问题的本质是工具理性、价值理性和制度理性缺失或不平衡。以绩效评估为例,由于我国政府绩效评估还处于初级阶段,在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。实践中,绩效评估可能出现评估结果利用上的急功近利,不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等不科学的制度。

(三)中国传统的人文化倾向制约政府工具选择和应用

中国传统人文化倾向的影响体现在:一是在政府管理中注重事物定性方面,而对事物的定量认识与评价不足;二是对事物的理解注重价值理性方面,而制度理性方面则很薄弱。这种倾向对工具选择和应用产生了重要影响。

1. 人文化倾向导致政府工具的工具理性缺乏。人文化倾向表现为人们较少从工具性的计算逻辑角度去衡量政府管理的效率、成本、最优化等问题。尽管在我国政府管理实践中不缺乏数字的统计,但是这些统计往往没有经过科学的分析,往往是“为量化而量化”。“这表现为将不宜量化的定性问题加以量化而发生‘目标位移’的现象,也表现为为量化时数值的分配具有随意性,还表现为经量化的一些指标不具有科学性和可操作性”。[12](P153 由于人文化倾向导致工具理性缺乏,引入的管理工具在工具理性意义上不完善,从而导致政策失败甚至出现异化问题。

2. 人文化倾向导致政府工具的制度理性缺乏。在政治与公共管理实践中,公共组织及其制定的各项政策,对为人民服务、“三个代表”、公共利益的价值倡导并不缺乏,而在有效的管理技术、操作程度、监督机制和反馈机制等制度理性方面则常常缺失。以民营化为例,在我国国有企业改制过程中,政治制定者推动民营化工具的应用时却往往忽略了这种产生于西方社会背景的政策工具的社会基因。

四、管理传统与政府工具的选择和应用

政策工具的选择常常与最优化不相关,而可能出于文化或制度上的原因,也可能是因为某个组织对这些政策工具更为熟悉。[13 这实际上指出了管理传统对工具选择的影响。中国政府管理中存在着一些特色的管理传统,包括执行体制的集权性(强政府)和政策执行手段的经验性以及执行主体的政治性(党政干部在政策执行中起关键作用)。

(一)中国强政府模式对政府工具选择和应用的促进作用

中国强政府模式是政府管理工具引入和推广的现实基础。尽管政府管理方式的变革最终根源于社会生产方式的变化,但是政治结构的核心因素(中国共产党)对于管理方式变革的具体操作能够发挥直接影响。中国共产党既是主要的政策制定者,也是政府工具的主要选择者。它可以直接决定具体政府工具的引入、发展(再设计)、推广与应用的范围,决定应用的时机和具体领域。中共十七届二中全会明确提出,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,是我国行政管理体制改革的目标,要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”[14 这表明,强政府管理模式对于工具选择具有更大的影响力,它为政府工具和政府管理方式变迁提供更多动力支持(政治支持、制度支持、资源支持和行政支持),主动推进政府管理方式变革。

(二)中国强政府模式对政府工具现代化变迁的制约作用

1. 中国强政府模式倾向于选择和应用旧工具。中国政治与行政体制的相对集权性表现在公共政策的制定和执行的整个过程,包括对政策议程的确定、政策目标的确定、政策方案的制定以及政策宣传和政策执行手段的选择,基本上是由党和政府主导的。过去强调“政治路线决定之后,干部就是决定因素”;现在地方政府强调“火车跑得快,全靠车头带”。总之是党员干部在政策执行中依然具有关键性的作用。中国强政府模式和重视干部作用的管理传统倾向于选择强制性、直接性程度高的政府工具(如管制、财税激励)和直接干预的、运动式的执行手段(如下派干部驻村推动新农村政策的执行)。从工具选择的逻辑看,是现有的政策网络和制度约束形成了工具选择的路径依赖。这种管理方式和传统有其优势和劣势。其优势是在行政压力和强大的资源支持下,政策过程可控制,政策效果明显(强政府模式有强大的社会动员能力);其劣势是行政成本比较高,整体绩效不高。长期来看,这种传统不利于政府管理方式的科学化、民主化。

2. 中国强政府模式和管理传统制约新政策工具的选择和应用。政府工具的类型与政府治理理念具有对应性。统治型社会治理模式下,政府管理手段最为简单、直接。管理型社会治理模式下,政府管理工具开始大量的兴起。由于行政国家的崛起,政府职能的膨胀以及意识形态对政府直接干预的支持,这时期的政策工具多数是硬工具。这是20世纪70年代以前政府管理的主流。随着西方主要国家开始进入后工业社会,生态文明和生态理性出现,新政策工具开始大量兴起并进入政策实践中。这是与治理模式相对应的。可见,强政府模式和重视干部作用的管理传统与旧工具更加匹配,而治理模式与新工具更加匹配。自愿性协商、可交易许可制、生态标签等新治理工具的选择和应用更多地依靠政策对象的参与。这些工具包涵了内在激励机制,它们重视激发治理网络中的公共行动主体的作用,而干部的作用不那么突出。因此,中国强政府模式和管理传统可能制约新政策工具的选择和应用。如目前我国环境治理的政策工具选择就明显体现出强政府模式对于硬工具的偏爱和对行政首长的高度依赖。在此过程中,目标考核、责任状、“一票否决”、“市长包干一条河”等管理手段往往成为政策执行手段的首选。

五、社会资本与政府工具的选择和应用

社会资本指的是社会组织的某种特征,例如信任、规范和网络,它们可以通过促进合作行动而提高社会效率。[15 社会资本的结构与作用可以作如下概括:微观社会资本有助于个人获得收益;中观社会资本包括集团、网络和家庭等,有助于成员获得收益,但具有负的外部性;宏观社会资本包括信任、互惠和规范等,能够产生正外部性。[16 许多学者将信任作为社会资本的重要甚或关键性测量指标或构成因素。不少社会学家对中国社会的信任问题作了阐释。韦伯和福山均认为中国人的信任更多的存在于血缘、宗族之间而非人与人之间的普遍信任。中国人在公共生活中的诚实与合作水平低。当前我国面临的信任危机表现在:[17  一是对商品与服务的不信任。二是对产品和服务的提供者不信任。三是对熟人甚至是亲朋好友的不信任。四是对管理者和执法者的不信任。五是对法规制度的不信任。六是对基本价值观的不信任。这里涉及了个体间的信任和基于制度的信任。最近的事例是“华南虎照事件”和“南京青年彭宇救人反被诬陷事件”。因此,从信任作为社会资本的关键性测量指标看,当代中国社会的社会资本存量不足甚至是存在危机。

(一)社会资本与信任危机制约政府工具选择和应用

对于公共事务管理特别是当代社会发展所体现出的多中心、多主体治理发展趋势而言,社会资本不足的负面影响十分明显:由于个体间低度信任和人们对系统信任度较低(如人们认为专家不可靠,制度不可信),公共管理活动中社会化工具(如志愿者服务、社区治理)难于更为普遍、有效地吸引人们参与,从而降低其选择和使用绩效。而市场化工具的选择与应用特别需要制度性支持,人们对于制度的低度信任、制度建构和制度理性本身的缺失,则使得各利益相关者或者严重质疑市场化工具,或者直接从侧面否定市场化工具(如利用所谓的“潜规则”操作使得市场化工具不能真正理性化地运作)。政府提供公共服务的一些外部型工具(如补贴、保险、直接提供等)由于社会资本中的“网络”在我国体现为“社会关系”(中观层次的社会资本,对于团体内成员具有正外部性,对外部成员则具有负外部性),常常导致部分人受益的不公正后果。这是我国非良性社会资本对政府管理工具的消极影响。

(二)中国式的政府信任对内部型管理工具的选择和应用的影响

中国行政管理的人性假设是“人性善”,特别是假定官员和上级在能力、信息上优越于下级和普通公民,而民众是需要指示和启发的。由于革命斗争历史和传统文化心理的原因,长期以来我国一直把道德看作是干部的主体,认为干部是道德的化身。[18 弗雷德里克森提出了“距离悖论”这个揭示公民与政府信任关系的概念。“距离悖论”是指人们相信或者崇敬离他们近的政府官员,而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职和不诚实的。[19 与此相反, 中国人中没有质疑政府的传统,这导致公民缺乏监督政府的意识与行为。由于内部型管理工具(如政府流程再造、绩效评估)旨在改进政府内部管理,这个过程往往需要公民或服务对象参与。而公民监督与参与意识的淡薄,则使得包括这些管理工具的实施缺乏社会心理支持和行动支持。

(三)政府对社会的相对低度信任制约志愿性工具或新工具的选择和应用

新政策工具的选择和应用需要社会资本的支持。总体而言,中国政府对社会(包括民间组织、工商界和公民个人)的信任度较低(体现为不放心)。这就使得一些志愿性工具(如公众参与、听证会、社区治理)或者具有治理意义的工具(如自愿性协议)不容易进入选择视野。如2008年春运期间我国南方地区发生雪灾。在整个应急救助过程中,政府占据绝对的主导地位,这当然是政府在履行自身的职责。同时也出现了政府因为对社会不放心而设置障碍的情况。对此,有学者认为,“在物资捐来以后,政府会不放心说,不通过政府发放下去的话,你自己不能去做。”[20 政府为NGO介入救灾行为设置障碍无疑会制约志愿者服务发挥作用。因此,政府对社会的相对低度信任直接制约公民社会参与政策工具的选择和应用。

  

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(责任编辑:牛  君)

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